Правительство приступило к работе над реализацией нового «майского указа», с которого президент Путин начал очередной президентский срок. В нём изложена программа развития страны на ближайшие 6 лет («путинская шестилетка»). И первый вопрос, который предстоит решить, — это собрать восемь триллионов рублей, необходимых для финансирования выполнения указа. Похоже, что основную часть этих денег планируется достать из карманов рядовых граждан. Таким образом, в очередной раз предлагается «облагодетельствовать россиян» за их собственный счёт.
ПО СЛОВАМ наших чиновников, на выполнение всех задач, заявленных в указе, требуется порядка 25 трлн рублей, но большая часть этих денег уже заложена в бюджете, осталось собрать только 8 трлн рублей за период до 2024 года. Но и 8 трлн — это довольно-таки крупная сумма, даже с учётом того, что собрать её нужно за шесть лет. Для сравнения: расходная часть федерального бюджета в 2017 году составила около 16 трлн рублей.
В поисках источников финансирования указа некоторые эксперты возлагают надежды на рост нефтегазовых доходов. Если повышение цен нефти продолжится и нефть будет дорогой в течение всего шестилетнего периода до 2024 года, то значительную часть недостающих средств можно будет получить от дополнительных налоговых поступлений от нефтянки. Однако всерьёз рассчитывать на такое везение, на мой взгляд, не стоит. Дело в том, что мировые финансовые рынки, очевидно, перегреты и поддерживаются искусственно через эмиссию, которая вечно продолжаться не может. Поэтому в ближайшем будущем (в течение года или максимум двух лет) вполне вероятен обвал мировых финансовых рынков с последующим резким падением цены на нефть — может быть, даже ниже заложенных ныне в трёхлетний бюджет параметров среднегодовых цен на неё (то есть чуть выше 40 долларов за баррель).
Таким образом, рассчитывать на то, что вся необходимая для реализации указа сумма может быть получена из внеплановых нефтегазовых доходов, нельзя. Можно лишь с достаточно хорошей долей вероятности ожидать, что внеплановые нефтегазовые доходы будут получены по итогам текущего года, однако какова будет величина этих дополнительных доходов, пока сказать трудно. Зампред Внешэкономбанка Андрей Клепач оценивает их в 2 трлн рублей, а, по оценкам минфина, дополнительные нефтегазовые доходы бюджета составят 2,74 трлн рублей; однако, думается, эти оценки избыточно оптимистичны. Но даже если они близки к истине, дополнительные нефтегазовые доходы всё равно на реализацию «майского указа» не пойдут, поскольку в рамках действующего ныне бюджетного правила все дополнительные нефтегазовые доходы направляются на пополнение резервов и менять это бюджетное правило в обозримой перспективе не планируется.
Ещё одна надежда экспертов состоит в том, что бюджет будет получать дополнительные налоговые поступления, если в результате выполнения указа всё-таки появится сколько-нибудь заметный экономический рост. Однако, чтобы этот рост запустить, деньги надо потратить раньше; кроме того, увеличение темпов экономического роста приводит к увеличению налоговых поступлений с некоторой задержкой.
Однако деньги нужны уже сейчас — в течение одного-двух лет; пусть не все 8 трлн сразу, но значительная часть, а увеличение налоговых поступлений в результате запуска экономического роста если и произойдёт, то ближе к концу шестилетнего срока.
В такой ситуации можно было бы прибегнуть к государственным заимствованиям, но с этим тоже не так просто. В бюджете на 2018 год уже заложен объём госзаимствований в размере 1,44 трлн рублей, и существенно увеличивать его нецелесообразно: это был бы слишком большой риск для финансовой стабильности. Кроме того, для размещения больших объёмов госдолга пришлось бы предложить инвесторам более высокий процент.
НА МОЙ ВЗГЛЯД, один из наиболее предпочтительных источников ресурсов для финансирования выполнения «майского указа» — это целевая эмиссия в форме так называемых специализированных инструментов рефинансирования Банка России. Суть этого механизма в следующем. Коммерческие банки выдают льготные целевые кредиты предприятиям приоритетных отраслей экономики (например, инфра-структурного строительства) и под залог этих кредитов получают рефинансирование от ЦБ также по льготной ставке, которая значительно ниже ключевой.
Наиболее известный пример специализированного инструмента рефинансирования — это «Программа 6,5%» для поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП). Эта программа была создана государственной «Корпорацией МСП» совместно с минэкономразвития РФ и Банком России в 2015 году для поддержки этого сектора экономики в период высоких процентных ставок, когда из-за резкого повышения ключевой ставки до 17% в декабре 2014 года рыночные кредиты стали для них непосильно дороги.
«Программа 6,5%» работает следующим образом. Кредитные организации, предоставляющие финансирование предпринимателям в её рамках, получают рефинансирование у Банка России по ставке 6,5% годовых и потом направляют эти средства для кредитования малого и среднего предпринимательства, а поручителем по кредитам является «Корпорация МСП». Маржа банков при выдаче кредита малому бизнесу ограничена в программе 4%, среднему бизнесу — в 3%. «Корпорация МСП» добавляет 0,1 процентных пункта за своё поручительство. В итоге заёмщики могут кредитоваться по конечной ставке 10,6% годовых для владельцев малых предприятий и 9,6% для среднего предпринимательства.
В период, когда ключевая ставка держалась на двузначных уровнях (до сентября 2016 года), рыночные ставки для конечных заёмщиков сегмента МСП доходили до «запретительных» 20% и выше, поэтому кредитование по конечной ставке порядка 10% было действительно очень хорошим инструментом, позволившим получателям таких кредитов пережить период запредельно высоких процентных ставок. Однако общий положительный эффект от программы был ограниченным из-за низких объёмов рефинансирования, выделяемых Банком России на эту программу, и несовершенства механизма отбора проектов.
У Банка России есть и другие подобные «специнструменты» льготного кредитования, но объёмы по ним невелики (подробнее см. мою статью «О поддержке экономики через специализированные инструменты рефинансирования», kprf.ru, 24.11.2017; статья изначально опубликована на портале «Петербургские ведомости»). По состоянию на 1 января 2018 года они составляют 440 млрд рублей; из них на поддержку инвестиционных проектов (под гарантии государства) приходится лишь 150 млрд рублей. Но даже этот скромный лимит до конца не выбран (выбрано 108 млрд рублей), так как в настоящее время льготная ставка рефинансирования отличается от ключевой всего лишь на 0,5% (в программу заложена фиксированная ставка рефинансирования 6,75%; между тем ключевая ставка уже опустилась до 7,25%). Думается, вполне можно кратно увеличить лимиты по льготному рефинансированию инвестиционного кредитования, причём по более низкой процентной ставке, чем сейчас. И если эти кредиты действительно будут использоваться целевым образом, то есть на инвестиционные проекты, то заметного роста инфляции такая эмиссия не вызовет.
Если же целевое использование средств обеспечить не удастся, то деньги будут сравнительно быстро перетекать на потребительский рынок, и инфляция ускорится. Таким образом, если у нас так и не будет создано действенного механизма отбора проектов в соответствии с приоритетами развития и последующего контроля за целевым использованием средств, то лучше и не начинать никаких масштабных инвестиционных программ: пользы от них будет немного, а вред вполне может произойти — финансовая дестабилизация и разгон инфляции.
Однако, к сожалению, указанный способ финансирования «майского указа» через расширение масштаба использования специализированных инструментов рефинансирования для либеральной команды, доминирующей в нашем правительстве и Центральном банке, неприемлем по идеологическим соображениям, как и любое другое государственное вмешательство, «искажающее» свободный рынок. Такое вмешательство, по их мнению, допустимо лишь точечно и в очень ограниченных объёмах, не позволяющих существенно повлиять на общую картину в экономике. Именно поэтому лимиты по существующим специализированным инструментам рефинансирования Банка России столь малы.
ЧТО ЖЕ В ИТОГЕ предлагает правительство в качестве источников финансирования «майского указа»? На данный момент предложено лишь несколько идей, но пока не решено, какие из этих идей будут реализованы. Но уже сейчас ясно: большая часть предложенных правительством инициатив сводится к увеличению прямых или косвенных поборов с населения. Расскажу вкратце о некоторых из них.
Наибольший и вполне ожидаемый резонанс в обществе вызвало предложение повысить пенсионный возраст. Причём повышать его предлагается уже со следующего года и очень быстрыми темпами.
Иногда доходит до абсурда. Так, минтруда предлагает повышать пенсионный возраст на один год за год, что, по сути, эквивалентно одномоментному повышению возраста сразу на все пять лет. Ведь если человеку остаётся один месяц до пенсии и в этот момент возраст повышается на год, то ровно через год ситуация для этого человека повторится в точности — ему будет оставаться один месяц до пенсии, когда пенсионный возраст поднимется ещё на год. И такой цикл будет повторён пять раз.
Конечно, такие «странные» предложения, вероятно, будут отброшены, но увеличение пенсионного возраста на полгода за год (а это очень быстро по мировым меркам) вполне вероятно.
По оценкам правительства, основанным на расчётах Центра стратегических разработок Алексея Кудрина, такое повышение пенсионного возраста принесёт порядка двух триллионов рублей за шесть лет. Но есть и альтернативные расчёты, в которых финансовый эффект от повышения пенсионного возраста оценивается на порядок ниже (например, расчёты Аркадия Соловьёва из Пенсионного фонда России).
Кроме того, говоря об экономии бюджетных денег в результате повышения пенсионного возраста, правительство упускает из вида, что эта экономия будет иметь место лишь на горизонте нескольких лет, зато в более длительной перспективе бюджету придётся за неё расплачиваться. Дело в том, что повышение пенсионного возраста приведёт к сокращению так называемого срока дожития, то есть средней продолжительности периода получения пенсии. При расчёте ежемесячного размера пенсии заработанный в течение трудового стажа пенсионный капитал делится на срок дожития в месяцах. Поэтому сокращение срока дожития приведёт к пропорциональному росту среднего размера будущих пенсий. В итоге экономия, связанная с откладыванием начала выплат, повысит в будущем обязательства государства по выплате пенсий. Поэтому повышение пенсионного возраста с точки зрения государственных финансов, по сути, эквивалентно долгосрочному государственному займу у своих граждан.
Таким образом, прежде чем принимать решение о том, как и когда повышать пенсионный возраст, необходимо проанализировать и просчитать все последствия этого решения. Причём не только в финансовой сфере, но и для экономики в целом, включая влияние повышения пенсионного возраста на рынок труда и уровень безработицы. Сейчас в пенсионной сфере такой научной проработки решений не проводится.
Об этом, в частности, говорится в официальном письме Совета по актуарной деятельности при Банке России в адрес Т. Голиковой, А. Силуанова и Э. Набиуллиной по поводу инициативы о повышении пенсионного возраста. (Напомню: актуарная деятельность — это деятельность по анализу и количественной финансовой оценке рисков и обязательств, возникающих в результате реализации этих рисков; во всём мире актуарии играют ключевую роль в страховании и в пенсионной сфере; но в России роль этих специалистов пока ещё не столь велика.) В указанном письме совет отмечает, что «серьёзные просчёты, имевшие место ранее в ходе преобразований в пенсионной сфере, в значительной мере обусловлены недостатками в прогнозировании и слабым научным обоснованием принимаемых решений», и предлагает провести серьёзную научную экспертизу проекта преобразования пенсионной системы, в частности, с привлечением специалистов.
Однако с учётом всей спешки, с которой правительство собирается реализовать повышение пенсионного возраста, надежды на глубокую научную проработку этого вопроса практически не остаётся.
ЕЩЁ ОДИН потенциальный источник средств на выполнение указа — повышение налогов. Тут также рассматривается несколько вариантов.
Во-первых, повышение НДС с 18 до 20% и отмена льгот по НДС для социально значимых товаров, по оценкам правительства, принесёт порядка 2 трлн рублей за шесть лет. При этом вполне очевидно, что повышение НДС приведёт к росту цен, особенно на социально значимые товары, то есть ударит особенно сильно по беднейшим и социально-незащищённым слоям населения. Кроме того, повышение ставки НДС будет оказывать негативное воздействие на экономический рост.
Во-вторых, обсуждается налоговый манёвр в нефтянке: отмена экспортной пошлины при соответствующем увеличении налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Это означает, что если раньше налогообложение нефти, отправляемой на экспорт, было выше, чем у нефти для российского потребителя, то сейчас величина налогообложения нефти для внутреннего употребления может сравняться с налогообложением экспортной нефти. По данным минфина, замена экспортной пошлины увеличением НДПИ принесёт в бюджет 1—1,6 трлн рублей дополнительных доходов. Однако при этом на внутреннем российском рынке нефтепродукты, включая бензин, подорожают. Это приведёт к росту издержек во всей промышленности и соответственно к росту потребительских цен. Таким образом, и эта мера ударит в первую очередь по рядовым гражданам.
В-третьих, обсуждается идея поднять подоходный налог, причём при сохранении плоской шкалы обложения, то есть налог поднимется одинаково для всех граждан. Совершенно очевидно, что для простых граждан, живущих от зарплаты до зарплаты, даже незначительное увеличение налога (скажем, на 2%) будет гораздо более болезненным, чем для высокодоходных слоёв населения.
В-четвёртых, опять возобновилось обсуждение введения добровольно-принудительной накопительной пенсии в форме индивидуального пенсионного капитала, что, по замыслу правительства, должно обеспечить поступление длинных денег, которые можно использовать в инвестиционных проектах. То, что в российских условиях любая обязательная или квазиобязательная накопительная пенсионная система — это ещё одна форма поборов с населения в пользу финансовых посредников, очевидно каждому.
Итак, источники финансирования для выполнения «майского указа» правительство собирается взять главным образом из карманов простого народа. Значит, в ближайшие несколько лет можно ожидать дальнейшего ухудшения уровня жизни населения. А вот верить, что в результате удастся запустить процесс устойчивого экономического развития, пока нет никаких оснований. По крайней мере, с таким правительством, как сейчас в России.
Автор: Татьяна КУЛИКОВА. Экономист.