12 июля украинские СМИ опубликовали текст законопроекта о реинтеграции Донбасса, который давно анонсировали власти страны. В Киеве утверждали, что закон станет важным шагом на пути к возвращению неподконтрольных территорий, но детали его предпочитали держать под завесой тайны. После публикации текста стало ясно, почему.
О самой реинтеграции Донбасса в документе говорится только в общих чертах. Например, что «государственная политика по восстановлению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями Донецкой и Луганской областей базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права и на национальном законодательстве», или что «для обеспечения национальной безопасности и обороны органы сектора безопасности и другие госорганы осуществляют меры по восстановлению территориальной целостности Украины, предусмотренные Уставом ООН, в том числе путем реализации неотъемлемого права на самооборону».
Ясно, что документ разрабатывался не для декларации этих общих фраз и даже не для подтверждения приверженности Минским соглашениям, о чем сказано в седьмой статье. Главным в тексте является то, что впервые Донецкая и Луганская народные республики признаются территорией, оккупированной Российской Федерацией.
В первой же статье документа сказано, что «временно оккупированной признается сухопутная территория, в пределах которой формирования вооруженных сил Российской Федерации, незаконные вооруженные формирования, созданные при содействии Российской Федерации, подотчетные, контролируемые и финансируемые ею, а также оккупационная администрация Российской Федерации установили и реализуют свою власть». Также оккупированными считаются внутренние, морские воды и воздушное пространство над этой территорией.
Соответственно, не признаются никакие органы власти ДНР и ЛНР. Каким образом тогда можно выполнять Минские соглашения, которые предусматривают переговоры с представителями непризнанных республик, не понятно. Впрочем, и пункт о том, что договоренности признаются Киевом, звучит весьма своеобразно.
«Во время осуществления органами государственной власти Украины, ее должностными лицами политико-дипломатических мер по восстановлению территориальной целостности Украины в международно признанной границе обеспечивается приоритетность исполнения положений безопасности Минского протокола от 5 сентября 2014 года, Минского меморандума от 19 сентября 2014 года и „Комплекса мер“ от 12 февраля 215 года с целью создания необходимых условий для политического урегулирования». Таким образом, в Киеве берут на себя обязательства только по «положениям безопасности», но не по политическим моментам, которые включают и переговоры, и местные выборы, и внесение изменений в украинскую Конституцию, и амнистию. Обо всем этом в документе не сказано ни слова.
Вторым важнейшим моментом документа является девятая статья, согласно которой президент Украины может в единоличном порядке принимать решение об использовании Вооруженных сил и других предусмотренных законами формирований в Донецкой и Луганской областях «для сдерживания и пресечения вооруженной агрессии Российской Федерации, восстановления территориальной целостности Украины, обеспечения охраны и обороны государственной границы Украины, линии разграничения, отражения нападений, которые угрожают жизни военнослужащих или других граждан». При необходимости может быть также принято решение о введении военного положения.
Кроме того, руководство силами и средствами, которые привлекаются к обеспечению мер по национальной безопасности в Донецкой и Луганской областях, возлагается непосредственно на Объединенный оперативный штаб ВСУ, начальник которого назначается и подчиняется президенту Украины.
На этом фоне статьи документа, в которых говорится о защите прав и свобод граждан, проживающих на «временно оккупированных территориях» выглядят, мягко говоря, не убедительно. Так, шестая статья гласит, что основой этой защиты является «содействие обеспечению социально-экономических потребностей граждан, восстановление гуманитарных и культурных связей с ними, предоставление гуманитарной помощи» и так далее. И все это на фоне вполне официально объявленной Киевом экономической блокады Донбасса и отказа от всех социальных выплат на этой территории на протяжении вот уже нескольких лет.
Рассмотрение этого документа в украинском парламенте, скорее всего, состоится только осенью, так как 14 июля Верховная Рада уходит на каникулы. Отсрочку официальные лица «незалежной», в том числе глава СНБО Александр Турчинов, объясняют необходимостью консультаций со стратегическими партнерами. Пока до конца не ясно, какой курс в отношении Украины будет проводить администрация США, принятие подобного законопроекта Киевом может быть преждевременным.
Директор Украинского института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник считает, что принятием документа Киев хочет снять с себя ответственность за происходящее в Донбассе, и при этом еще больше усилить власть президента страны.
— Это закон о замораживании конфликта без его решения. Он преследует сразу несколько целей. Во-первых, использование термина «оккупация» означает, что Украина отказывается от признания своего правового суверенитета на этой территории. А если говорить проще, она отказывается принимать иски в международные суды от граждан, проживающих на неконтролируемых территориях. Довольно много людей подают иски против Киева в международные инстанции относительно разрушения домов, причинения ущерба и так далее. Если эта территория будет признана оккупированной, подача таких исков станет невозможна. Украина будет настаивать на том, чтобы все претензии подавались к России.
Вторая причина — смена названия. Отказ от вывески «АТО» и замены ее на военное положение выполняет несколько функций. Как ни странно звучит, это выполнение предвыборного обещания Петра Порошенко, данного им в 2014 году — завершить «АТО». Принятие этого законопроекта позволит в 2019 году во время новых президентских выборов говорить о том, что власть завершила антитеррористическую операцию, как и обещала.
Кроме того, управление в регионе, сегодня формально находящееся в руках СБУ, будет передано не просто Вооруженным силам, а руководителю Штаба, который будет назначаться президентом без какого-либо парламентского контроля.
Таким образом, третья составляющая этого процесса — попытка расширить полномочия президента. Положения о том, что президент может объявить военное положение и применять вооруженные силы, расписаны в таком размытом ключе, что возникает подозрение о том, что они могут распространяться не только на неподконтрольных участках, но и на остальной территории Украины.
Думаю, эти пункты станут самыми конфликтными, и могут помешать принятию законопроекта. Парламентская оппозиция не доверяет президенту и вряд ли она согласится на эти нормы.
— А как все это скажется на минском процессе?
— Это как раз четвертая причина разработки документа — «игра в Минск». Ключевое требование России сегодня — остановить «АТО». Если законопроект будет принять, несмотря на все его содержание, Киев заявит, что «АТО» прекращена, и следующие шаги по реализации соглашений — за Россией. Пора передавать контроль над границей и так далее.
Хотя по большому счету этот законопроект не способен изменить ситуацию на востоке Украины. Любые продуктивные решения по конфликту в Донбассе могут быть только многосторонними, то есть принятыми и согласованными всеми сторонами. Иные варианты работать не будут.
В этом отношении обращает на себя внимание пункт, где Украина говорит о том, что в приоритете только положения Минских соглашений, которые касаются безопасности. О политических положениях речь в этом законе не идет. Создается впечатление, что вопрос выполнения политических пунктов или откладывается или вообще переносится на неопределенный срок.
— Могут ли западные партнеры Украины согласиться на принятие документа в таком виде?
— Все будет зависеть от позиции администрации США. Если она, как команда Обамы, решит и дальше разыгрывать украинскую карту, законопроект, безусловно, будет поддержан. И США, и Франция, и Германия будут подавать его, как движение по части исполнения минских договоренностей и использовать, как инструмент давления на Россию, от которой будут требовать выполнения других частей соглашения. Такой подход мы уже неоднократно видели в прошлом.
Если же администрация будет нацелена на реальное урегулирование, она не поддержит принятие этого законопроекта и будет считать его, как минимум, преждевременным.
С этим мнением согласен директор Института миротворческих инициатив и конфликтологии Денис Денисов.
— Украина фактически отказывается от донбасских республик. Они спокойно заявляют о том, что не считают их своей территорией. Противоречия, которые содержатся в документе, скорее всего, допущены специально, чтобы этот документ можно было интерпретировать в любом ракурсе в зависимости от целей и задач действующей власти.
Например, пункт о Минских соглашениях говорит только о безопасности. Но на каком основании Киев решил в одностороннем порядке переписать эти договоренности?
В этом отношении интересует позиция наших западных партнеров, которые, скорее всего, в очередной раз примут позу страуса и продемонстрируют, что «Минск-2» для них важен, но они могут спокойно закрыть глаза на подобные нарушения.
— Для чего этот законопроект понадобился Киеву именно сейчас?
— В нем есть важны моменты, связанные с усилением роли Порошенко. Закон писался конкретно под него, чтобы дать ему еще больше полномочий, связанных с силовыми ведомствами.
А вот пункты, касающиеся обязательств Украины перед гражданами, вряд ли будут выполнены. Киев как «забывал» об этом, так и будет «забывать». Сейчас ведь тоже декларируется курс на восстановление отношений с Донбассом, но на практике все делается с точностью до наоборот. Размытость формулировок только подчеркивает, что Украина не намерена предпринимать реальных действий по реинтеграции этой территории.
Хотя я не уверен, что законопроект будет принят в таком виде или принят вообще. Сейчас сделали этот «вброс» для обсуждения, но далеко не факт, что он будет реализован на практике. Во-первых, могут вмешаться западные партнеры. Во-вторых, Верховная Рада уходит на каникулы и до осени эта тема будет в подвешенном состоянии. Информационный вброс сделан именно для того, чтобы проследить за реакцией общественности и всех заинтересованных сторон. На ее основании будет приниматься решение о дальнейшей судьбе законопроекта.